Spoils system dopo la sentenza della Corte Costituzionale

 Sul tema dello spoils system nelle amministrazioni pubbliche, la Corte costituzionale con la sentenza 11 febbraio 2016 n. 20 conferma il proprio precedente orientamento, ribadendo l’incompatibilità con l’art. 97 della Costituzione delle disposizioni che prevedono meccanismi di decadenza automatica dalla propria carica, fondata su cause che prescindono dalle vicende del rapporto d’ufficio e completamente sganciata da qualsiasi valutazione dei risultati.Per comprendere meglio la portata di quanto appena detto, è forse opportuno precisare cosa si intenda per spoils system e quale sia stata la posizione assunta dalla Corte Cosituzionale nei confronti di questo istituto nel corso degli anni.
Il sistema dello Spoils System (dall’inglese letteralmente: sistema del bottino) permette alla parte politica che vince le elezioni di collocare persone di fiducia nei posti chiave dell’apparato burocratico, così distribuendo uffici pubblici e quindi posizioni di potere.
In base a questo principio le figure dirigenziali dell’ordinamento sono scelte da organi politici come i Ministri, il Consiglio dei ministri, il Presidente della Regione o della Provincia ed il Sindaco.
Si tratta quindi di un meccanismo politico – mutuato dal diritto statunitense- secondo il quale gli alti dirigenti della pubblica amministrazione cambiano con il cambiare del governo. In questo modo le forze politiche al governo affidano la guida della complessa macchina pubblica a dirigenti che ritengono che non soltanto possano, ma anche vogliano far loro raggiungere gli obiettivi politici che si sono prefissati.
Il sistema è quindi organizzato in modo tale che i tempi degli incarichi non eccedano la durata dell’organo politico che li ha nominati.
La legge n.145/2002 (cd. legge Frattini) ha potenziato questo sistema, prevedendo con l’art.6, la possibilità per il nuovo governo di confermare o revocare le nomine degli organi di vertice conferite dal governo precedente, nei sei mesi che precedono la fine della legislatura. Per i dirigenti ministeriali di vertice poi, è previsto che l’incarico finisca decorsi 90 giorni dalla fine del voto di fiducia delle due camere.
La Corte Costituzionale è stata già chiamata a pronunciarsi sullo spoils system e con la sentenza n.103/2007, è intervenuta dichiarando l’illegittimità costituzionale dell’art.3, comma 7, della legge 145/2002, nella parte in cui prevede che gli incarichi dirigenziali interni cessino automaticamente al di fuori delle ipotesi di un’accertata responsabilità dirigenziale in presenza di determinati presupposti ed all’esito di un procedimento di garanzia puntualmente disciplinata.
In un secondo momento, con la sentenza n.161/2008 ha ribadito che il meccanismo di spoils system automatico, non supera il vaglio di legittimità degli artt. 97 e 98 della Costituzione, ledendo il principio di buona amministrazione dal punto di vista della continuità dell’azione amministrativa.
La cessazione automatica di un incarico dirigenziale può comportare un cattivo funzionamento dell’apparato amministrativo, perciò la revoca degli incarichi – anche apicali – deve avvenire solo nel caso in cui sia accertata una responsabilità e non per la semplice cessazione di un organo politico.

Un’eccezione è costituita dagli incarichi affidati “intuitu personae” che rafforzano il rapporto tra l’organo politico e il vertice amministrativo.

Il caso specifico oggetto della sentenza della Corte Costituzionale che qui si analizza, riguarda la possibilità di applicare il meccanismo di spolis system (cioè di decadenza automatica dalla carica dirigenziale al momento del cambiamento della compagine politica) alla figura del Direttore dell’Ente Strumentale Regionale “Abruzzo Lavoro”.
La valutazione oggi richiesta alla Corte riguarda specificamente l’applicabilità della decadenza disposta dall’art. 2 co1 della legge regionale n. 27/2005  alla figura del Direttore di «Abruzzo-Lavoro», ente istituito e disciplinato dagli articoli da 5 a 9 della legge della Regione Abruzzo 16 settembre 1998, n. 76.
Per risolvere la questione ad essa sottoposta, la Corte ricorda che nel giudicare sulla legittimità della decadenza automatica delle figure apicali all’avvicendarsi degli organi politici, ha sempre dato rilievo a tre elementi:
– al fatto che le relative nomine richiedano il rispetto di specifici requisiti di professionalità;
– alla circostanza che le loro funzioni abbiano in prevalenza carattere tecnico-gestionale;
– alla necessità che i loro rapporti istituzionali con gli organi politici della Regione non siano diretti, bensì mediati da una serie di livelli intermedi.
In applicazione di tali principi, la Corte ha ritenuto già in passato l’illegittimità costituzionale di norme regionali che prevedevano la decadenza automatica di figure quali i direttori generali delle aziende sanitarie locali (sentenze n. 27 del 2014; n. 152 del 2013; n. 228 del 2011; n. 104 del 2007), o anche di altri enti regionali (sentenza n. 34 del 2010), considerato che essi costituiscono “figure tecnico-professionali, che non collaborano direttamente al processo di formazione dell’indirizzo politico, ma che hanno il compito di perseguire gli obiettivi definiti dagli atti di pianificazione e indirizzo degli organi di governo della Regione”.
Ebbene, le stesse considerazioni possono farsi anche per la posizione del Direttore di «Abruzzo-Lavoro»: l’ente in questione, dotato di autonomia amministrativa, patrimoniale, contabile e tecnica, era principalmente titolare del compito di erogare servizi di assistenza tecnica alla Regione e alle Province, nonché di funzioni di monitoraggio del mercato del lavoro. Il Direttore, oltre a rappresentare l’ente, esercitava poteri di organizzazione e gestione e la sua nomina avveniva – con provvedimento del Presidente della Regione, su conforme deliberazione della Giunta, proposta dall’Assessore al lavoro – a seguito di avviso pubblico e poteva essere conferita solo con il rispetto di specifici requisiti (soggetti in possesso dei requisiti di accesso alla dirigenza regionale, che non avessero superato il sessantacinquesimo anno di età, dotati di elevata preparazione specifica nelle materie di competenza dell’ente, con esperienza significativa nella direzione di organizzazioni complesse).
Pertanto il Direttore de quo a giudizio del Supremo Collegio è da considerarsi quale figura tecnico-professionale, titolare di funzioni prevalentemente organizzative e gestionali, responsabile del perseguimento di obiettivi definiti in appositi atti di pianificazione e indirizzo deliberati dagli organi di governo della Regione; non è direttamente collegato a tali organi da relazioni istituzionali così immediate da rendere determinante la sua consonanza agli orientamenti politici degli stessi.
Tale figura, quindi, non rientra tra quelle alle quali è possibile, alla luce dei principi elaborati dalla giurisprudenza costituzionale, applicare meccanismi di decadenza automatica, senza violare i principi costituzionali di cui all’art. 97.
Per tale ragione – conclude la Corte – è da considerarsi illegittimo dal punto di vista costituzionale, in rapporto all’art. 97 della Costituzione, l’art. 2 comma 1 della legge regionale Abruzzo n. 27/2005 nella parte in cui applica al Direttore dell’ente “Abruzzo Lavoro” la decadenza automatica dalla carica al momento del cambio della compagine politica.

Scarica qui la sentenza  sentenza 11 febbraio 2016 n. 20

Maurizio Santoro

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