Sezioni Unite n.5058/2017 sui limiti esterni alla giurisdizione

Le Sezioni unite fanno il punto sulla configurabilità dell’eccesso di potere giurisdizionale in sede di esercizio dei poteri di ottemperanza del giudice amministrativo e sui residui spazi di discrezionalità in capo alla P.A.

La pronuncia è stata resa dalle Sezioni unite della Corte di Cassazione (sentenza n. 5058 del 21 febbraio 2017 scaricabile qui) in sede di ricorso avverso una sentenza del Consiglio di Stato che ha definito il giudizio promosso da un gruppo di docenti universitari, a vario titolo curatori di una rivista giuridica ritenuta pubblicazione non di eccellenza e, quindi, non inserita dal Consiglio direttivo dell’ANVUR (Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca) nella lista delle riviste scientifiche di classe A.  In particolare la materia del contendere concerneva la identificazione ed applicazione, rispetto alla rivista in argomento, dell’indice (rating) di scientificità di una rivista giuridica, agli effetti della valutazione e inclusione nella classe A di cui al decreto ministeriale n. 76/2012, allegato B.
Disposto un riesame in sede cautelare, l’ANVUR confermava l’inclusione della rivista in fascia B ed il TAR respingeva il gravame proposto avverso il nuovo provvedimento di classificazione.
Con sentenza 25 marzo 2015, n. 1584, il Consiglio di Stato accoglieva il ricorso e conseguentemente annullava gli atti dell’ANVUR nei limiti di cui in motivazione.
Con ulteriore delibera n. 71 del 13 maggio 2015, l’ANVUR confermava il riconoscimento del carattere scientifico della rivista, ma ne ribadiva altresì la collocazione nell’ambito della classe B.
Il Consiglio di Stato, adito in sede di ottemperanza, con sentenza in data 11 gennaio 2016, accoglieva il ricorso ritenendo la delibera ANVUR viziata per contrasto con il contenuto conformativo della sentenza n. 1584 del 2015.
In particolare, una volta accertato che la mancata predeterminazione di criteri ex ante, da porre a fondamento delle determinazioni dell’amministrazione, aveva rappresentato un aspetto fondamentale sul quale si era incentrata la sentenza di annullamento del giudice di appello, l’ANVUR non avrebbe potuto legittimamente fondare le proprie rinnovate determinazioni negative, ancora una volta in assenza dei canoni tecnici predeterminati.
Il Consiglio di Stato ha poi escluso che all’amministrazione potesse essere consentito di ripronunziarsi una quarta volta, in ordine alla classificazione della rivista, ritenendo tale ipotesi in contrasto con i principi di garanzia e di efficienza amministrativa e di effettività della portata obbligante del giudicato; da tale premessa ha fatto pertanto discendere il riconoscimento dell’invocata classificazione della rivista nella classe A di cui all’allegato ‘B’ al decreto ministeriale n. 76 del 2014.

Tale ultima statuizione è stata fatta oggetto di ricorso per Cassazione dal parte del MIUR in riferimento agli artt. 360, n. 1, e 362 c.p.c., per eccesso di potere giurisdizionale nonché per violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e 134 c.p.a., sul presupposto che il Consiglio di Stato si sarebbe erroneamente ritenuto titolare, rispetto alla fattispecie dedotta in giudizio, di un potere giurisdizionale esteso al merito e, sulla scorta di tale erroneo presupposto, si sarebbe sostituito all’amministrazione procedente nell’esercizio dei poteri discrezionali che a quest’ultima competono.
Secondo il MIUR, in particolare, non sarebbe condivisibile la tesi dell’esaurimento del potere discrezionale in conseguenza di un giudicato di annullamento fondato sull’omessa predeterminazione, da parte dell’ANVUR, dei parametri valutativi, poiché siffatto giudicato non avrebbe intaccato in alcun modo la discrezionalità dell’ANVUR di operare la classificazione, non imprimendo affatto un assetto definitivo alla fattispecie dedotta in giudizio, tanto meno in termini di spettanza del bene della vita.

Sul punto le Sezioni Unite della Corte di Cassazione non ritengono di accogliere il ricorso presentato dal MIUR, dato che il Consiglio di Stato non sarebbe incorso nel denunciato eccesso di potere giurisdizionale.

Infatti, nel caso di specie, il Consiglio di Stato, non ha fatto altro che individuare il comando contenuto nella sentenza da ottemperare e conseguentemente gli obblighi conformativi da essa derivanti in capo all’amministrazione soccombente.
Ha poi affermato che una delle principali ragioni poste a fondamento dell’annullamento dell’atto amministrativo è stata la mancata predeterminazione di criteri ex ante da porre a fondamento delle determinazioni dell’amministrazione. Tale determinazione dei criteri a monte non rappresentava per l’Agenzia nazionale di valutazione una mera facoltà, ma un vero e proprio obbligo di legge originato dalla doverosità del dare esecuzione al giudicato di annullamento.

Pertanto la sentenza qui impugnata ha affermato che “percorrendo una sequenza logico-procedurale contrastante con quella delineata nel giudicato di annullamento, l’ANVUR dapprima ha disposto ed eseguito la rivalutazione della classificazione della rivista Diritto e processo amministrativo ancora una volta in assenza dei necessari “canoni tecnici” di valutazione imposti dal giudicato, e subito dopo ha adottato i nuovi “canoni e metodi di analisi oggettivi” di valutazione, ma senza utilizzarli in relazione al caso che era stato oggetto della decisione pur da eseguire, proiettandoli in via applicativa solo per le fattispecie future”.

Di qui la conclusione che l’amministrazione non ha attuato “in modo corretto e coerente la parte centrale della sentenza n. 1584 del 2015“, finendo per operare la rivalutazione della rivista ancora una volta senza fare uso di criteri predeterminati, così incorrendo nel vizio di elusione del giudicato.

Ebbene con tale valutazione circa l’elusione del giudicato si può essere più o meno d’accordo, ma appare innegabile che, nell’esprimerla, il giudice amministrativo abbia adempiuto il compito che gli compete quale giudice dell’ottemperanza. Compito che consiste nel verificare se l’azione amministrativa successiva alla decisione giurisdizionale sia o meno allineata al contenuto del giudicato formatosi.

Gli eventuali errori nei quali il giudice amministrativo possa essere incorso nell’opera di interpretazione del giudicato e di accertamento del comportamento tenuto dall’ANVUR nonché nella valutazione di conformità di tale comportamento rispetto a quello che si sarebbe dovuto tenere, inerendo al contenuto essenziale e tipico del giudizio di ottemperanza, restano interni alla giurisdizione stessa e non integrano il denunciato eccesso di potere giurisdizionale.

La Corte, infatti, sottolinea che il giudizio di ottemperanza – nel caso di elusione del giudicato – si scompone in una triplice operazione logica di: a) interpretazione del giudicato al fine di individuare il comportamento doveroso per la pubblica amministrazione in sede di esecuzione; b) accertamento del comportamento in effetti tenuto dalla medesima amministrazione; c) valutazione della conformità del comportamento tenuto dall’amministrazione rispetto a quello imposto dal giudicato.

Le decisioni relative a tale operazione sono soggette al sindacato delle Sezioni Unite sul rispetto dei limiti esterni della giurisdizione, tenuto conto che al giudice amministrativo è attribuita una giurisdizione anche di merito.

Per distinguere le fattispecie in cui il sindacato sui limiti di tale giurisdizione è consentito da quello in cui risulta invece inammissibile, è decisivo stabilire se quel che viene in questione è il modo in cui il potere giurisdizionale di ottemperanza è stato esercitato dal giudice amministrativo (limiti interni della giurisdizione), oppure il fatto stesso che un tal potere a detto giudice non spettava (limiti esterni).
In particolare, quando l’ottemperanza sia stata invocata denunciando comportamenti elusivi del giudicato o manifestamente in contrasto con esso, gli eventuali errori imputati al GA nell’individuazione degli effetti conformativi del giudicato stessoo, nella ricostruzione della successiva attività dell’amministrazione e nella valutazione di non conformità di questa agli obblighi derivanti dal giudicato, afferiscono ai limiti interni della giurisdizione.

Si discute, invece, di limiti esterni di detta giurisdizione quando è posta in discussione la possibilità stessa di far ricorso alla giurisdizione di ottemperanza.

La Suprema Corte, pertanto, nel rispingere il ricorso ha ribadito i principi consolidati in materia, osservando che il Consiglio di Stato, nella presente fattispecie, ha esercitato il proprio sindacato giurisdizionale rispettando la scansione trifasica propria del giudizio di ottemperanza.
Esso ha rilevato la non conformità del comportamento tenuto dall’ANVUR rispetto al comando discendente dal giudicato che faceva obbligo di riprovvedere, previa indicazione dei parametri valutativi, senza peraltro imporre alla P.A di rideterminarsi in senso satisfattivo rispetto all’interesse pretensivo vantato dai ricorrenti vittoriosi.

Gli eventuali errori nei quali il giudice amministrativo può essere incorso nell’opera di interpretazione del giudicato e di accertamento del comportamento tenuto dall’amministrazione nonché nella valutazione di conformità di tale comportamento rispetto a quello che si sarebbe dovuto tenere, inerendo al contenuto essenziale e tipico del giudizio di ottemperanza, restano interni alla giurisdizione stessa e non integrano il denunciato eccesso di potere giurisdizionale.

Deve quindi essere escluso l’eccesso di potere giurisdizionale del Consiglio di Stato, per invasione della sfera riservata al potere discrezionale della PA per il fatto in sé che il giudice dell’ottemperanza, rilevata la violazione o l’elusione del giudicato amministrativo, abbia ordinato all’ANVUR di provvedere ad iscrivere la rivista in questione nella classe A, nominando un commissario ad acta in caso di persistente inottemperanza.

In questo caso, infatti, il potere discrezionale dell’ANVUR si è progressivamente esaurito a seguito della pronuncia del Consiglio di Stato che aveva annullato il provvedimento di classificazione (e richiesto una nuova valutazione della rivista scientifica basata su criteri tecnici predeterminati) e della successiva rideterminazione dell’ANVUR che, valutando nuovamente la rivista scientifica, non aveva tenuto conto delle indicazioni fornite dal giudice amministrativo nella propria pronuncia.

Eppure – ribadisce la Corte – l’obbligo di dare esecuzione ai provvedimenti del giudice vale specialmente per la pubblica amministrazione, in un’ottica di leale e imparziale esercizio del munus publicum.
Alla PA, in particolare, è preclusa una riedizione del potere sulla medesima fattispecie, laddove essa abbia già adottato reiterati provvedimenti negativi sempre dichiarati illegittimi in sede giurisdizionale e successivamente abbia riprovveduto in violazione ed esecuzione del primo giudicato, senza preoccuparsi di introdurre nella fattispecie nuovi elementi di diniego rispettosi del primo giudicato di annullamento.

Alla luce di tutto quanto detto le Sezioni Unite chiariscono che poiché al giudice amministrativo, in sede di ottemperanza, è espressamente attribuito un potere di giurisdizione anche di merito (artt. 7 co.6 e 134 c.p.a.), con possibilità sia di procedere alla determinazione del contenuto del provvedimento amministrativo ed alla emanazione dello stesso in luogo dell’amministrazione, sia di sostituirsi all’amministrazione, nominando, ove occorra, un commissario ad acta, un eccesso di potere giurisdizionale del Consiglio di Stato, per invasione della sfera riservata al potere discrezionale della PA, non potrebbe essere ravvisato nel fatto in sé che il giudice dell’ottemperanza, rilevata la violazione o l’elusione del giudicato amministrativo, abbia ordinato all’ANVUR di provvedere ad iscrivere la rivista in questione nella classe A, nominando un commissario ad acta in caso di persistente inottemperanza.

Pertanto nel comportamento suddetto non si ravvisa alcuna violazione dei limiti esterni alla giurisdizione del GA passibile di integrare un vizio di eccesso di potere giurisdizionale.
Infatti il GA, in sede di ottemperanza, non ha fatto altro che dare seguito agli obblighi in capo alla PA contenuti in una precedente pronuncia passata in giudicato e che la PA stessa aveva omesso di rispettare (esaurendo così anche il proprio potere discrezionale sul punto).