La legittimazione ad agire nell’impugnazione dei titoli edilizi: parola al Consiglio di Stato

Con la sentenza 5278/2015 il Consiglio di Stato, pronunciandosi sull’applicabilità dei principi in tema di condizioni dell’azione alla materia edilizia, ha osservato come anche detta branca del diritto non sfugga alle acquisizioni generalmente riconosciute, a dimostrazione di come il diritto amministrativo sia improntato ad una giurisdizione di carattere tendenzialmente se non esclusivamente – ma tale assunto non è da tutti condiviso – soggettivo.

Come nel processo civile, anche nel diritto amministrativo le condizioni dell’azione costituiscono componente necessaria per la corretta instaurazione del giudizio, ma diversamente da esso devono essere sempre oggetto di accertamento in concreto da parte del giudice, in quanto assolvono ad una funzione di filtro in chiave deflattiva delle domande proposte.

Tanto che una parte della giurisprudenza amministrativa – ma l’assunto non è da tutti condiviso – ritiene che la pronuncia giurisdizionale su tali aspetti sia idonea a formare cosa giudicata.

In base alla ricostruzione operata dalla sentenza in commento occorrono:

– 1) il titolo o possibilità giuridica dell’azione, nel senso che la legittimazione a ricorrere discende dalla speciale posizione qualificata del soggetto che lo distingue dal quisque de populo rispetto all’esercizio del potere amministrativo;

– 2) l’interesse ad agire, così come configurato dall’art. 100 c.p.c.;

– 3) la legittimazione ad agire (o legitimatio ad causam), discendente dall’affermazione di colui che agisce in giudizio di essere titolare del rapporto controverso dal lato attivo.

La distinzione appena evidenziata non si pone in discontinuità con quanti, invece, si limitano a distinguere tra interesse (interpretato allo stesso modo del Consiglio di Stato nella sentenza in oggetto) e legittimazione ad agire (da individuare all’esito di un esame concreto da parte del Giudice).

La legitimatio ad causam e la possibilità giuridica dell’azione, difatti, non sono altro che; l’una, la legittimazione ad agire in senso stretto (o legittimazione presupposto), in quanto tale dipendente dall’affermazioni di titolarità dell’interesse sostanziale fatta dal soggetto. L’altra, la legittimazione a ricorrere (o legittimazione condizione dell’azione), condizionata all’effettiva appartenenza dell’interesse al ricorrente.

Negli effetti pratici, dunque, le distinzione non ha alcun rilievo, dal momento che in ogni caso occorre la dimostrazione concreta della titolarità di una posizione giuridica differenziata e qualificata.

Secondo il Consiglio di Stato dette condizioni trovano attuazione anche nella materia edilizia, non essendo esse smentite dall’art. 10 l. 765/1967, in forza del quale “chiunque puo’ prendere visione presso gli uffici comunali, della licenza edilizia e dei relativi atti di progetto e ricorrere contro il rilascio della licenza edilizia in quanto in contrasto con le disposizioni di leggi o….”.

Tale norma, difatti, non ha introdotto una nuova ipotesi di azione popolare, ma esige una posizione differenziata e qualificata rispetto all’intervento edilizio di cui si contesta la legittimità (e dunque un interesse personale attuale e concreto alla sua rimozione).

Il problema postosi all’attenzione della giurisprudenza amministrativa attiene, piuttosto, all’individuazione delle condizioni in presenza delle quali può dirsi in concreto sussistente il requisito della legittimazione ad agire; e nello specifico se l’indagine si esaurisca – o meno – nell’individuazione dello stabile collegamento materiale tra gli immobili.

Rivisitando il proprio orientamento tradizionale, la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha progressivamente ampliato il novero dei soggetti legittimati ad agire.

Detta tendenza espansiva, tuttavia, viene temperata dall’indagine sul pregiudizio che eventualmente derivi dall’intervento edilizio.

A tale scopo il Consiglio di Stato distingue:

1)  l’ipotesi in cui “ad impugnare il permesso di costruire sia o meno il titolare di un immobile confinante, adiacente o prospiciente su quello oggetto dell’intervento assentito”;

2)  da quella in cui “ad impugnare il permesso di costruire cui è correlata un’autorizzazione commerciale, sia un operatore economico.

Quanto al primo caso, se il permesso di costruire viene impugnato dal titolare di un immobile confinante, una volta accertata la vicinitas (ovvero lo stabile collegamento materiale tra gli immobili), si ritiene sussistente in re ipsa l’ulteriore requisito del pregiudizio, “in quanto consegue necessariamente dalla maggiore tropizzazzione (traffico, rumore), dalla minore qualità panoramica, ambientale, paesaggistica e dalla possibile diminuzione di valore dell’immobile”.

Se, invece, l’impugnazione proviene dal titolare di immobile non confinante, per riconoscerne la legittimazione è necessaria una dimostrazione specifica “con riferimento alla situazione concreta e fattuale del come, del perché ed in quale misura il provvedimento impugnato si rifletta sulla propria posizione sostanziale, determinandone una lesione concreta, immediata e di carattere attuale”.

Diverso, invece, è il caso in cui il presunto legittimato a contestare il titolo edilizio sia un operatore economico.

In siffatta evenienza viene quasi del tutto eliso il criterio dello stabile collegamento materiale; con maggior impegno esplicativo, esso viene identificato nel concetto di bacino d’utenza, potendo riconoscersi la legittimazione ad agire anche a proprietari di immobili distanti qualche decina di chilometri.

Ciò che conta è che i soggetti appartengano alla stessa area di interesse economico; in altri termini, che il bacino di utenza del presunto danneggiato sia coincidente – in modo totale o parziale – con quello del titolare del diritto edilizio, al punto da determinarne un’apprezzabile calo nel volume d’affari.

Pertanto, osserva il Consiglio di Stato, “è necessario che l’operatore economico che intende impugnare un titolo edilizio a cui accede una valida e formale autorizzazione commerciale eserciti nelle immediate adiacenze, che l’attività commerciale esercitata sia dello stesso tipo in tutto o in parte di quella relativa ai provvedimenti in contestazione, e che le due attività vengano a servire uno stesso bacino di clientela oggettivamente circoscritto o comunque circoscrivibile con sufficiente certezza”.

Risolvendo il caso sottoposto alla sua attenzione, il Consiglio di Stato ha ritenuto che detto presupposto non ricorra nel ricorso proposto dall’operatore alberghiero, la cui attività è tendenzialmente rivolta ad una clientela non circoscrivibile in un ambito spaziale.

Detta regola può essere derogata, conclude il Collegio, solamente qualora ricorrano – ma non è il caso di specie, in quanto Pescara è ritenuta una città primaria – specifiche ipotesi riconducibili “alla particolarità dell’ubicazione o della tipologia costruttiva o dei servizi resi o di quant’altro”.

C. St. 5278 del 2015

 

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