Ingiustificato arricchimento. Le S.S.U.U. “coinvolgono” la Pubblica Amministrazione

Quando non c’è altra azione, quando il privato non ha altri strumenti, quando un altro soggetto si è arricchito ( o ha risparmiato) grazie alla prestazione altrui, è lì che l’ordinamento concede l’azione di arricchimento ingiustificato. L’art. 2041 cod.civ. prevede uno strumento giuridico (l’azione, appunto, di ingiustificato arricchimento) che opera laddove le altre azioni non riescono ad operare ( in via sussidiaria): una sorta di azione di “salvezza”. Un’azione che può essere esperita sempre. Per questo l’art. 2041 cod.civ. è rubricato “azione generale di arricchimento”. “Generale” perché può essere sempre esperita ma sussidiaria perché laddove è possibile chiedere tutela con altra azione la stessa passa in secondo piano. Del resto il 2041 è concepito come strumento ultimo di “salvezza” dei diritti patrimoniali; non ha come obiettivo una tutela restitutoria, una tutela risarcitoria in forma specifica né, tantomeno, per equivalente: da vita, invece, ad un indennizzo. Da vita, quindi, ad una garanzia fondamentale sussumibile nel principio secondo cui: nessuno è tenuto ad arricchirsi in danno di un’altra persona senza una giusta causa.

L’art. 2041 è stato da sempre oggetto di analisi dottrinale e giurisprudenziale.

I presupposti oggettivi dell’azione prevista dall’art. 2041 c.c.  sono il difetto di giusta causa, l’arricchimento, la diminuzione patrimoniale, il nesso di reciprocità (o di correlazione) e la sussidiarietà.

Per sussidiarietà, all’uopo, deve intendersi la mancanza di un’altra azione esperibile. L’azione ex art. 2041 è quindi improponibile quando sia possibile ottenere in un altro modo lo stesso risultato. Ecco perché l’art. 2041 è norma generale ed allo stesso tempo residuale. Il tema richiede un approfondimento che verrà pubblicato a breve sul nostro sito ( nella sezione Dottrina): per ora analizziamo la recente pronuncia della Suprema Corte; la quale prospetta un’estensione dell’azione generale di arricchimento anche alla Pubblica Amministrazione, superando i precedenti orientamenti giurisprudenziali.

Le Sezioni Unite hanno stabilito che il riconoscimento dell’utilitas non costituisce condizione dell’azione ex art. 2041 cod. civ. nei confronti della P.A., sicché, ove il depauperato provi l’oggettivo arricchimento dell’ente pubblico, quest’ultimo non può opporre semplicemente di non averlo riconosciuto ma deve provare di non averlo voluto o di non esserne stato consapevole. È bene precisare che l’azione di arricchimento nei confronti della P.A. è qualificata, appunto, come arricchimento senza causa, piuttosto che come azione di ripetizione dell’indebito, perché  in materia di esecuzione di contratti irregolari a favore della P.A. non si procede normalmente alla restituzione in natura della eadem res o del tantundem, quanto piuttosto alla devoluzione del corrispondente monetario.

Il contrasto di fondo che la Corte è chiamata a risolvere è il rapporto tra un principio inderogabile del sistema civilistico ( quello secondo cui ogni spostamento patrimoniale deve essere caratterizzato da una valida giustificazione giuridica che lo sorregga) espresso dall’art. 2041 cod.civ. e il principio espresso dall’art. 97 Cost. che impone il divieto alla PA di effettuare spese non deliberate nei modi previsti dalla legge. Questo è il vero contrasto che la Corte è chiamata a risolvere; trovandosi al cospetto, peraltro, di due orientamenti che, più o meno, cercano di limitare l’applicabilità dell’azione di ingiustificato arricchimento alla PA.

La sentenza passa in rassegna i due orientamenti ma introduce, in conclusione, una “terza via”.

Secondo l’orientamento giurisprudenziale maggioritario, l’azione ex art. 2041 cod.civ. per essere esperibile nei confronti della PA necessita di un espresso riconoscimento dell’utilità derivante dall’opera.  L’unico soggetto, rileva la giurisprudenza, legittimato a riconoscere l’utilità è il soggetto beneficiato, in quanto è il solo che può valutare la rispondenza della prestazione o della cosa al pubblico interesse. Detta manifestazione di volontà è una valutazione discrezionale della PA ed è espressione del principio costituzionale di buona amministrazione ex art. 97 Cost., che impone, appunto,  il divieto di disporre spese non deliberate nei modi di legge e senza la previsione di un’apposita copertura finanziaria (T.U. Enti locali). Si nota sin da subito la “chiusura” della giurisprudenza verso l’applicabilità del rimedio civilistico alla PA. Rimettere alla valutazione discrezionale della PA la verifica della concreta utilità della prestazione vuol dire far dipendere l’esperibilità di un’azione dalla volontà del soggetto nei cui confronti la stessa è diretta. Ciò vuol dire, in altre parole, rendere inapplicabile il rimedio ex art. 2041 alla PA. Del resto pur ammettendo il riconoscimento dell’utilità di una prestazione a seguito di valutazione discrezionale della PA sarà sempre necessario verificare la legittimità di un provvedimento che liquida somme di denaro ad un privato in assenza di un vincolo giuridico o di bilancio.

Differente orientamento minoritario, invece, muove dall’assunto che non vi è alcuna ragione di prevedere un trattamento differenziato tra PA e privato. Ciò in quanto, emerge la circostanza che l’azione di arricchimento ingiustificato nei confronti della PA ha ad oggetto un’indagine sul fatto dell’arricchimento e non sulla qualificazione soggettiva dell’arricchito.

Ecco perché questa impostazione insiste nel ritenere che l’apprezzamento circa la sussistenza di un vantaggio per l’Ente deve essere effettuato su un piano oggettivo e non soggettivo. Da ciò discende che tale valutazione può essere svolta non solo dal soggetto pubblico ma anche dal Giudice, il quale non si limita ad accertare se la PA ha riconosciuto come utile la prestazione del depauperato, ma deve verificare se da essa abbia tratto un effettivo vantaggio. Le Sezioni Unite criticano anche questo orientamento in quanto individuano un errore di fondo: gli autori che sostengono questa impostazione confondono l’utilitas civilistica e l’utilitas amministrativa. La prima attiene ad una sfera di interessi economici la seconda riguarda valutazioni tra interessi pubblici.

Le Sezioni Unite giungono, quindi ad individuare una “terza via”. La Corte sostiene, difatti, che il requisito speciale del riconoscimento dell’utilitas non ha alcun fondamento normativo, per cui i presupposti dell’azione di ingiustificato arricchimento, a prescindere dalla veste pubblica o privata del soggetto che ha conseguito la locupletazione, sono sempre e soltanto quelli previsti dagli artt. 2041 e 2042 c.c.

In questo modo si trova un coerente punto di equilibrio con il principio costituzionale del diritto di azione contro gli atti della pubblica amministrazione, scolpito negli artt. 24 e 113 Cost., ritenendosi inammissibile che la tutela del privato venga obliterata da una scelta – peraltro discrezionale – del soggetto pubblico.

La soluzione proposta pone, peraltro, in risalto la ratio dell’azione di cui all’art. 2041 c.c., che è quella di approntare, un rimedio ad una situazione di iniquità generata da spostamenti patrimoniali ingiustificati o arricchimenti senza causa ( rectius risparmi di spesa)

A parere del Supremo Consesso, nella sua più autorevole composizione, detti principi ben si possono coniugare con l’esigenza di tutela delle finanze pubbliche, atteso che è consentito all’Ente di non subire oneri economici non preventivati dimostrando di non aver voluto l’arricchimento, ovvero che questo si è verificato a sua insaputa.

In tale prospettiva secondo la decisione in commento “il diritto fondamentale di azione del depauperato può adeguatamente coniugarsi con l’esigenza, altrettanto fondamentale, del buon andamento dell’attività amministrativa, affidando alla stessa PA l’onere di eccepire e provare il rifiuto dell’arricchimento o l’impossibilità del rifiuto per la sua inconsapevolezza ( c.d. arricchimento imposto)”

Sez. Un. 26 maggio 2015 n.10798

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