corruzione propria e discrezionalità

Corruzione propria e discrezionalità amministrativa

La commistione di elementi appartenenti a diverse branche del diritto presenta sempre molte difficoltà per l’interprete: la distinzione tra atto di ufficio e atto amministrativo, ai fini della configurabilità del reato di corruzione, è una di queste.
Non v’è dubbio che il senso comune difficilmente traccia una linea di demarcazione precisa tra “atto di ufficio” ed “atto amministrativo”, numerosi dizionari identificano nell’uno il sinonimo dell’altro.
Tuttavia ai fini giuridici e, soprattutto penalistici, assume notevole interesse comprendere se effettivamente si tratta di locuzioni sovrapponibili.
Prima di passare all’esame della pronuncia può essere d’aiuto chiarire al lettore la definizione ( giuridica) di atto di ufficio e di atto amministrativo; atteso che nessuno dei due è definito dal legislatore. È riconducibile alla nozione di atto di ufficio, secondo la giurisprudenza consolidata, una vasta gamma di comportamenti umani, effettivamente o potenzialmente riconducibili all’incarico del pubblico ufficiale. Questi ultimi non necessariamente sono atti amministrativi ( es. atti ricognitivi, atti di valutazione, pareri, accertamenti, ispezioni, etc.). Naturalmente diverso è l’atto amministrativo che può definirsi usando le parole di un celebre autore (Virga) “L’atto amministrativo è qualsiasi manifestazione di volontà, di conoscenza o di giudizio o di natura mista avente rilevanza esterna, posta in essere da un’autorità amministrativa per un caso concreto e per destinatari determinati o determinabili”. È evidente come la nozione di atto amministrativo sia ben più ristretta di quella di atto di ufficio; al punto che secondo la giurisprudenza della Suprema Corte, il reato (indistintamente quello di cui al primo e al secondo comma) può essere commesso soltanto dal soggetto che abbia competenza a compiere l’atto richiesto. Nel caso di provvedimento amministrativo per la cui adozione sia necessario il concorso di più uffici, appartenenti alla medesima amministrazione, resterebbero quindi penalmente irrilevanti le eventuali condotte omissive prive di rilevanza esterna.
Con queste premesse il lettore ha tra le mani tutti gli strumenti per poter leggere da una prospettiva diversa la sentenza che si propone in commento. Passiamo, dunque, alla pronuncia.
La Corte d’appello di Venezia riformando la sentenza di primo grado, ha assolto gli imputati per i delitti di cui al 110 – 323 – 326 c.p., confermando la condanna per il delitto di cui al 319 cp. (capo B).
Il capo B della pronuncia comprende diverse ed articolate fattispecie, che vanno dalla rivelazione di notizie riservate alla redazione di ricorsi amministrativi per conto di privati finalizzati ad annullare sanzioni amministrative irrogate da altri funzionari; ed ancora all’ omissione di controlli amministrativi ed alla non applicazione delle normative vigenti allo scopo di favorire candidati in pubblici concorsi.
La difesa propone ricorso innanzi alla Corte di Cassazione ritenendo la motivazione posta a fondamento della pronuncia di condanna lacunosa ed, in relazione ad alcuni passaggi, assente. Secondo le argomentazioni difensive la sentenza è censurabile perché i Giudici di merito avrebbero confuso l’atto d’ufficio con gli atti posti in essere in occasione dell’ufficio privi di qualsiasi collegamento funzionale con l’attività posta in essere in qualità di pubblico ufficiale. Nella pronuncia in esame gli ermellini hanno chiarito ( richiamando Cass. la sentenza 38698/2006 ) che in tema di corruzione (ex art. 319 c.p.) l’espressione atto di ufficio non è sinonimo di atto amministrativo ma designa un’attività, ossia un comportamento, del pubblico ufficiale posto in essere nello svolgimento del suo incarico e contrario ai doveri del pubblico ufficio ricoperto. Al di fuori di questa nozione penalistica di atto d’ufficio si collocano gli atti posti in essere solo in occasione dell’ufficio, cioè le attività che non sono riconducibili all’incarico del pubblico ufficiale, ma vengono svolte a margine ovvero in concomitanza con le attività di ufficio. All’interno della nozione penalistica di atto di ufficio rientra, invece, una vasta gamma di condotte umane (effettivamente o potenzialmente) collegate all’incarico del pubblico ufficiale. Orbene, ne consegue che, nell’ambito delle norme incriminatici della corruzione, l’esercizio del potere discrezionale costituirà atto contrario ai doveri di ufficio nei casi in cui il pubblico ufficiale agisca violando consapevolmente le fondamentali regole di esercizio di tale potere. nel contesto delle norme incriminatici della corruzione, l’esercizio del potere discrezionale costituirà atto contrario ai doveri di ufficio nei casi in cui il pubblico ufficiale agisca violando consapevolmente le fondamentali regole di esercizio di tale potere. E vi sarà corruzione propria ex art. 319 c.p. quando per tale violazione il pubblico ufficiale accetti consapevolmente una retribuzione. In altri termini ai fini della qualificazione o meno dell’esercizio del potere discrezionale come atto… contrario ai doveri di ufficio e della sussistenza del delitto di corruzione propria non assume rilievo scriminante la circostanza che gli atti amministrativi concretamente posti in essere dal pubblico ufficiale abbiano superato il vaglio di legittimità del giudice amministrativo, giacché il superamento di tale vaglio è un risultato contingente e particolare, connesso alle concrete modalità di impostazione e di svolgimento del giudizio amministrativo.
Ultimo aspetto trattato dalla sentenza attiene al fatto che il potere discrezionale – esercitato dal pubblico ufficiale – rientra in una “cornice” di regole ben precise da rispettare per un corretto funzionamento: imparzialità e logica dell’azione; la finalizzazione del suddetto potere alla realizzazione dell’interesse pubblico che l’ufficio ha il compito di curare. In altre parole il potere discrezionale attribuisce al suo titolare il dovere di esercitarlo nel rispetto dei principi di legalità, proporzionalità e sussidiarietà. In conclusione la Corte annulla senza rinvio la sentenza impugnata ritenendo che l’attività posta in essere non rientra tra quelle che sono funzionalmente collegate con l’ufficio pubblico.

Scarica qui la sentenza esplicata nei passaggi fondamentali Corte di Cassazione sez VI del 25 febbraio 2016, n.7731