Accordo di programma e riparto di giurisdizione. Sezioni Unite n.64 del 2016.

Le Sezioni Unite, con la sentenza n. 64 del 2016, prendono posizione in merito al riparto di giurisdizione in presenza di un accordo di programma a cui aveva aderito anche un privato, salvo poi promuovere una richiesta di risarcimento danni nei confronti delle stesse p.p.a.a. (Regione, Provincia, Comune) a causa dei loro inadempimenti e ritardi.

Per comprendere appieno la complessa vicenda è d’uopo richiamare i vari passaggi che hanno preceduto la decisione delle Sezioni Unite.

In realtà tutto origina dalla richiesta formulata dal privato al collegio arbitrale ex art 23 dell’accordo di programma (contenente una clausola compromissoria) per ottenere il risarcimento del danno presunto per l’attività tenuta negli anni dalle p.p.a.a. Domanda, pertanto, fondata su di una lettura per cui l’insieme di clausole  finali dell’accordo erano da interpretare come produttive di un ulteriore accordo convenzionale di natura privata.

Nel costituirsi, invece, il Comune interessato eccepiva, tra l’altro, l’inesistenza di un accordo “accessivo” rispetto a quello di programma; l’incompetenza degli arbitri a causa del fatto che solo gli enti pubblici potessero richiamarsi al contenuto dell’accordo precludendo siffatta facoltà al privato non essendo parte sostanziale dell’accordo; la nullità della loro pronuncia; infine chiedeva, in via riconvenzionale, la condanna al risarcimento dell’istante per il ritardo nell’adempimento della propria attività.

In merito alla vicenda il collegio, dopo essersi dichiarato competente a decidere sulla base della esistenza di un accordo “accessivo” fra le parti implicitamente dotato di matrice privata da cui scaturiva la sua competenza, emetteva un lodo definitivo in cui respingeva entrambe le domande risarcitorie.

In merito alla prima riteneva infondata la richiesta risarcitoria; circa la seconda asseriva che la richiesta risarcitoria non poteva essere accolta in mancanza della prova dell’inadempimento imputabile all’attore e della prova del nesso causale fra la condotta tenuta e dei danni prodotti.

Contro il lodo definitivo formulava impugnazione alla Corte di Appello il Comune denunciandone la nullità per incompetenza e richiedendo la condanna al risarcimento del danno prodotto dal privato.

La adita Corte di Appello adottava una decisione caducatoria del lodo poiché non riconoscendo la esistenza dell’ulteriore accordo “accessivo” lo reputava nullo in quanto affetto da una carenza di potestas iudicandi, spettante nel casus al g.a. In tal modo accoglieva la domanda principale dell’appellante, senza pronunciarsi su quella subordinata reputata assorbita.

Rispetto a questa decisione promuoveva rituale ricorso per cassazione il Comune sulla base di due motivi.

Il primo motivo ineriva la lesione dell’art. 112 c.p.c. in quanto la corte territoriale, per il ricorrente, aveva determinato un’omissione di pronuncia sulla domanda subordinata di risarcimento assorbita ingiustamente dalla decisione sulla domanda principale del ricorso.

Con il secondo motivo, invece, lamentava la lesione dell’art. 100 c.p.c. e la violazione di una serie di norme inerenti la disciplina dell’accordo di programma.

Motivi entrambi disattesi dalle Sezioni unite.

Il primo respinto poichè la corte ritiene sussistente una carenza di interesse in sede di impugnazione dato che l’accoglimento della domanda principale esclude qualsiasi forma di soccombenza. Mancando la soccombenza, non si radica un interesse idoneo a giustificare l’impugnazione formulata.

Medesima sorte anche per il secondo motivo. In merito a ciò le Sezioni Unite specificano che la vicenda concerne un piano urbanistico particolareggiato, oggetto di un accordo a cui aveva aderito la società privata solo per conoscerne il contenuto e per comprendere appieno i propri obblighi ( progettazione, esecuzione, assunzione del personale, indennità di esproprio ecc.).

Accordo qualificato dalla corte territoriale come di programma e a cui non si saldava, a differenza di quanto affermato dal collegio arbitrale, alcun accordo “accessivo” fra le p.p.a.a. e il privato per via della sua adesione. Inoltre, la corte territoriale aggiungeva che l’impegno assunto dal privato era da qualificare come accordo ex art. 11 co 1 legge 241/90 e come tale doveva essere assoggettato alla giurisdizione del g.a. come all’epoca disciplinato ex art. 11 co 5.

Visione conforme alla ordinanza delle Sez. Unite del 2005 n. 12725 che riconosceva la giurisdizione del g.a. in relazione all’accertamento delle violazioni di una Regione delle pattuizioni dell’accordo di programma ex art 27 della legge 142/90.

In questa ordinanza le Sez. Un. specificavano che l’accordo di programma rappresenta uno strumento che genera un provvedimento amministrativo atto a realizzare un progetto comune fra più soggetti pubblici, basato su di una azione integrata e coordinata, da cui emerge anche un interesse legittimo in capo ad ogni partecipante strumentale “alla tutela delle loro posizioni soggettive eventualmente lese dal cattivo uso del potere pubblistico nei loro confronti”.

Fattispecie che quella corte inquadrava come species nel genus costituito ex art. 15 legge 241/90. Norma da cui discende il postulato per cui il modello convenzionale è elevato a modulo generale dell’agere amministrativo da  preferire per realizzare la reale compartecipazione fra più enti pubblici e attuare i progetti e gli scopi comuni. Norma che, inoltre, rinvia espressamente all’art. 11 assumendone lo stesso criterio di riparto a favore del g.a. in relazione alle ipotesi descritte dal suo comma 5. Così facendo si determina una ipotesi di giurisdizione esclusiva del g.a., non per materia, ma per la specificità dell’atto emanato.

In sostanza si registrava l’esercizio di un potere pubblico capace di coprire quelle statuizioni contenute nell’accordo stipulato. Il criterio di collegamento che conduceva alla giurisdizione esclusiva del g.a. è rinvenuto nella matrice pubblica dell’ atto adottato dagli enti pubblici capace attrarre a sè una serie di rapporti non per materia, ma per via della loro regolamentazione contenuta nello stesso accordo ex art. 15.

La stessa decisione, inoltre, giungeva ad escludere una diversa soluzione in relazione alle clausole compromissorie contenute nell’accordo poiché queste rientrano nell’ambito dell’accordo ex art 11 legge 241/90 e come tali assoggettate alla giurisdizione del g.a. come sancito dall’ultimo comma di quell’articolo.

Postulati peraltro pienamente accolti dalle esaminate Sezioni Unite. Pertanto si assiste anche nel presente giudizio ad un giudizio che determina il rigetto della domanda del ricorrente in quanto non si tratta di giurisdizione del g.o. per lesione di diritti soggettivi, ma di una situazione inerente la attuazione di un accordo di programma a cui ha aderito un soggetto privato e da sussumere nell’art. 11 della legge 241/90.

A ben vedere si tratta di una controversia relativa la fase esecutiva di un accordo di programma stipulato fra enti pubblici e volto alla realizzazione di uno scopo pubblico a cui ha semplicemente aderito un privato. Adesione da interpretare, come sancito dalla pregressa decisione, nell’ ipotesi ex art. 11 con conseguente riparto favorevole alla giurisdizione esclusiva del g.a.

Situazione che per la Suprema Corte è corroborato anche da un altro precedente delle stesse Sez. Un. che non a caso trae linfa da un accordo sempre relativo alla gestione del territorio.

Precedente che ineriva, infatti, ad una fattispecie in cui un privato aderiva ad un accordo di programma finalizzato alla bonifica del territorio. Anche in tal caso si giungeva ad affermare la giurisdizione del g.a. in quanto l’accordo stipulato dal privato era identificato come accordo sostitutivo o integrativo ex art. 11.

Da ciò si comprende come l’adesione si situa in un contesto di esercizio di potere pubblico senza aprire ad una convenzione di natura privata e a tutte le conseguenze anche in tema di riparto di giurisdizione.

Riparto che nell’ipotesi descritta è sancito per legge come dimostra oggi l’ art. 133 co 1 lett a 2 del d. legs 104 10 che annovera questa ipotesi nell’elenco della giurisdizione esclusiva del g.a.

Articolo che in sostanza ha ripreso e aggiornato quanto disposto dall’abrogato art 11 co.5 dimostrandone l’inestricabile intreccio fra posizioni sottese all’atto amministrativo adottato.

Alla luce di ciò si giunge a respingere il ricorso del Comune, ma anche a rendere più agevole l’individuazione del giudice competente in presenza del modello convenzionale anche laddove si registra l’adesione del privato.

sezioni unite 64 2016

Leave a Reply

Il tuo indirizzo email non sarà pubblicato.